UEMOA : La filière oléagineuse BOAD en chiffre 1994-2003 UEMOA : Développement du Marché Financier Transformation du coton fibre Impact du transport à deux roues Le Bilan des privatisations

ATELIER REGIONAL SUR LE BILAN DES PROCESSUS DE PRIVATISATION DES SERVICES PUBLICS COLLECTIFS (EAU, ELECTRICITE, TELECOMMUNICATIONS) DANS LES PAYS DE L'UEMOA.

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Rapport de synthèse des travaux

Lomé (Togo), les 06 et 07 mai 2002: L’Atelier régional de concertation sur le bilan des processus de privatisation des services publics collectifs (eau, électricité, télécommunications) dans les Etats membres de l’UEMOA s’est tenu les 06 et 07 mai 2002 à Lomé, République Togolaise, à l’initiative des institutions communautaires de l’UEMOA (BCEAO, Commission, BOAD).
L’Atelier a connu la participation des personnalités suivantes :

• Monsieur Léon MONNET, Ministre des Mines et de l’Energie de Côte d’Ivoire ;
• Madame Fatima TRAPSIDA, Ministre de la Privatisation et de la Restructuration des Entreprises du Niger ;
• Monsieur Moussa TOURE, Président de la Commission de l’UEMOA ;
• Docteur Boni YAYI, Président de la Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD) ;
• Monsieur Lassana Mouké SACKO, Président du Conseil Régional de l’Epargne Publique et des Marchés Financiers de l’UEMOA ;
• Monsieur Jean-Paul GILLET, Directeur Général de la Bourse Régionale des Valeur Mobilières (BRVM) ;
• Monsieur Ayéwanou GBEASOR, Directeur National de la BCEAO pour le Togo, Représentant le Gouverneur de la BCEAO ;
• les Honorables Députés, Présidents ou Vice-Présidents des Commissions des Finances des Institutions parlementaires du Bénin, du Burkina, du Mali, du Niger et du Togo;
• les Présidents ou Représentants des Comités Nationaux de Privatisation des Etats membres de l’UEMOA ;
• les Directeurs Généraux ou Représentants des Sociétés d’eau, d’électricité et de télécommunications des Etats membres de l’UEMOA.

Outre les Banques commerciales locales, les représentants des institutions financières internationales, des partenaires au développement et des partenaires stratégiques suivants ont pris part à l’Atelier : la Banque mondiale , le Fonds Monétaire International (FMI), la Banque Africaine de Développement (BAD), l’Agence Française de Développement (AFD), le Fonds Régional de Développement de la CEDEAO, la Banque Régionale d’Investissement de la CEDEAO, le Fonds Africain de Garantie et de Coopération Economique (FAGACE), le Fonds de Solidarité Africain (FSA), la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO), la Commission de l’UEMOA, la Banque Ouest Africaine de Développement, la Banque Nationale de Paris (BNP–Parisbas),SUEZ-ONDEO, Vivendi et SAUR ainsi que les Représentants des Chambres consulaires, des Patronats, des associations des consommateurs, des organisations professionnelles, de divers cabinets d'étude privés et d'organisations non gouvernementales.

La cérémonie solennelle d’ouverture de l’Atelier a été placée sous le Haut Patronage de Son Excellence Monsieur Agbéyomé Messan KODJO, Premier Ministre, Chef de Gouvernement de la République Togolaise.

Le Premier Ministre de la République Togolaise, dans son allocution, a souligné la nécessité de l’élaboration au préalable d’une stratégie de privatisation des infrastructures économiques, ce qui suppose l’identification des objectifs poursuivis et l’analyse des contraintes auxquelles la réalisation du programme serait soumise. Il a également souligné l’importance de la mise en place des organes de régulation chargés de veiller au respect des obligations contractuelles des opérateurs privés.

Le Président de la Commission de l’UEMOA , dans son allocution, a rappelé les efforts entrepris par l’Union pour l’assainissement du cadre macro-économique et la réalisation de l’Union douanière depuis le 1er janvier 2000 qui constituent des facteurs de succès des processus de privatisation. Il a également relevé que le thème de l’atelier se situe en droite ligne des objectifs poursuivis d’une part par l’UEMOA à travers les politiques et les programmes sectoriels communautaires notamment en matière d’énergie et de télécommunications et d’autre part au plan continental par le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD).

Le Président de la BOAD a souhaité la bienvenue aux nombreux participants venus de divers horizons pour représenter à un haut niveau les intervenants concernés par les processus de privatisation dans les pays de l'UEMOA IL s’est notamment félicité de la présence des partenaires stratégiques et des institutions financières internationales qui, en faisant le déplacement de Lomé, témoignent de l’importance indéniable qu’ils accordent aux réflexions qui touchent aux stratégies de développement, d’intégration régionale et d’éradication de la pauvreté au sein de l’UEMOA.

Le Président de la BOAD a souligné le rôle joué par la BOAD dans la création et le renforcement du marché financier régional ainsi que le soutien qu'elle continue d'apporter aux Etats membres de l'UEMOA dans la mise en œuvre de leurs stratégies de désengagement des secteurs productifs et de la gestion des infrastructures économiques. Il a ensuite rappelé les objectifs poursuivis par l’étude engagée, à savoir : (i) faire le bilan des processus de privatisations des services publics collectifs (eau, électricité et télécommunications), (ii) analyser les modalités et les techniques mises en œuvre ainsi que les difficultés rencontrées et (iii) dégager les principaux axes d’une stratégie régionale de privatisation en vue de recommandations permettant d’optimiser les résultats des programmes en cours.

C'est dans cette perspective que le présent atelier régional, organisé autour du rapport d'étape de cette étude, vise à susciter une concertation élargie à tous les acteurs concernés ou intervenant dans ces processus de privatisation en vue de retenir ensemble les orientations pour approfondir les réflexions engagées dans le cadre des futures étapes de l’étude. Enfin le Président de la BOAD a annoncé qu'un deuxième atelier sera organisé autour du rapport provisoire de l'étude, au niveau ministériel, pour discuter des conclusions à retenir de l’étude, notamment en ce qui concerne la définition d'une stratégie régionale et d'un plan d'action.

A l’issue de la cérémonie d’ouverture, les travaux ont été organisés comme suit :

Panel 1 : Bilan et perspectives des processus de privatisation des secteurs de l’Eau et de l’Electricité

Ce Panel a été présidé par M. Moussa TOURE, Président de la Commission de l’UEMOA assisté du Consultant Deloitte Touche Tohmatsu (D&T). Après l'introduction faite par le Consultant sur la base des premiers résultats de l'étude en ce qui concerne ces deux secteurs, M. Marcel Kessy ZADY, Président Directeur Général de la SODECI[1] / CIE[2], a présenté les expériences de privatisation des sociétés d’eau et d’électricité en Côte d’Ivoire (SODECI et CIE) et M. Jean Paul GILLET, Directeur Général de la BRVM[3], a parlé du rôle et de la contribution du marché financier régional dans les processus de privatisation des services publics dans les pays de l’UEMOA.

Panel 2 : Bilan et perspectives des processus de privatisation du secteur des télécommunications

Ce Panel a été présidé par Dr Boni YAYI, Président de la BOAD assisté du Consultant D&T. Après l'introduction faite par le Consultant sur la base des premiers résultats de l'étude en ce qui concerne le secteur des télécommunications, M. Cheikh Tidiane MBAYE, Directeur Général de la SONATEL, a fait un exposé sur les expériences de privatisation des télécommunications au Sénégal (SONATEL) et M. Fily d’ALMEIDA, Représentant de la Banque Mondiale, a présenté les expériences de la Banque mondiale en matière de privatisation .

Synthèse des travaux de l’atelier.

La séance de synthèse des travaux de l’atelier a été présidée par M. Léon MONNET, Ministre des Mines et de l’Energie de Côte d'Ivoire assisté du Consultant D&T. Le présent rapport a été examiné à cette occasion et finalisé sur la base des conclusions de cette séance de synthèse.

L’atelier a été l’occasion d’échanges ouverts et très constructifs sur la problématique des opérations de privatisation, les contraintes et les facteurs clés de succès qui ont permis d’aboutir aux constats, orientations et recommandations ci-après :

I. PRINCIPAUX CONSTATS

L'Atelier a, de prime abord, souligné l'importante évolution des mentalités sur le sujet des privatisations qui a été durant de nombreuses années perçu de manière extrêmement négative. La privatisation constitue en tout état de cause un outil et non une fin en soi.

Au cours de leurs travaux, les participants ont mis en exergue plusieurs constats qui peuvent se résumer autour des principaux thèmes suivants :

1.1. Rappel des principales spécificités des services publics collectifs

Certains secteurs constituent des monopoles naturels ; la privatisation conduit donc dans ces cas à transformer un monopole public en un monopole privé. Cette situation est générale, elle prévaut tant dans les pays développés que dans les pays en voie de développement. Elle nécessite de ce fait la mise en place préalable d'un système de régulation approprié dans le cadre des processus de privatisation des secteurs concernés.

L'électricité, les télécommunications et dans une moindre mesure l'eau constituent d'importants facteurs de production dont la disponibilité, la qualité et les coûts affectent significativement la compétitivité des entreprises. L'eau constitue en outre un enjeu social et politique majeur.

En outre, dans les pays de l'UEMOA, la taille limitée des marchés nationaux pose la question de la viabilité des secteurs considérés individuellement (notamment la problématique de la séparation des activités eau et électricité dans certains pays) et suggère fortement la nécessité de développer davantage de synergies entre ces secteurs et de promouvoir une approche d'intégration régionale en faveur des secteurs qui s'y prêtent.

Par ailleurs, la tarification (tant en terme de niveau que de structuration) constitue une des problématiques fondamentales des services publics nécessitant une gestion appropriée, notamment en ce qui concerne :

- l'équilibre à trouver entre les différentes catégories de consommateurs (ménages, industriels, …),

- l'accessibilité du service aux couches sociales défavorisées.

1.2. Premiers constats sur la base des privatisations déjà effectuées

a) Formes de privatisation utilisées

Dans le secteur de l'eau, l'affermage constitue la modalité la plus utilisée actuellement dans les pays de l'UEMOA. Elle soulève parfois des difficultés dans la répartition claire des responsabilités en matière de décision et de prise en charge des certains investissements : grosses réparations, renouvellements, programmation des actions, …

Dans le secteur de l'électricité, le schéma de la concession a généralement été préféré à celui de l'affermage, bien que dans la zone UEMOA, les exemples de véritables concessions soient encore peu nombreux.

Dans le secteur des télécommunications, la privatisation s'est traduite par le transfert total des responsabilités au secteur privé, tant dans la gestion que dans la propriété des actifs et s'est le plus souvent déroulée concomitamment et/ou postérieurement à l'introduction d'une concurrence sur l'activité de téléphonie mobile.

b) Impact des privatisations

L'établissement d'un bilan des privatisations, en termes de retombées, nécessite un recul historique suffisant, ce qui limite une telle analyse aux quelques processus présentant une antériorité de plusieurs années.

Toutefois, il ressort des premières constatations que pour plusieurs processus, différents résultats positifs apparaissent notamment en termes :

- d'amélioration de la qualité des services,

- d'élargissement de la desserte géographique,

- d'élargissement de l'offre de services,

- de tarifs et d'accès au service pour les ménages,

- de contribution globale au développement économique national par l'amélioration de la compétitivité des entreprises (coûts des facteurs de production),

- de contribution à l'assainissement et au renforcement des finances publiques (augmentation des recettes fiscales, élimination des ponctions et autres pressions sur le budget de l'Etat).

1.3. Principaux facteurs clés de succès des privatisations

A la lumière des premiers constats faits sur le terrain dans les pays de l'Union et des expériences de privatisation qui ont été examinées au cours de l'Atelier, les participants ont évoqué comme suit différents facteurs clés de succès:

- la formulation par l'Etat d'objectifs clairs attendus de la mise en œuvre du processus de privatisation;

- la mise en place préalable d'un cadre réglementaire et d'un système opérationnel de régulation appropriés

- la nécessité d'adapter les modèles et références prévalant dans les pays développés au contexte des pays de la zone UEMOA (par exemple en terme de modèle de desserte et de critères de performance);

- le choix du schéma de privatisation le plus adapté sur la base des conclusions du diagnostic préalable;

- la nécessité de trouver un juste équilibre entre l'état des infrastructures du secteur, les investissements à réaliser, le niveau des tarifs, les critères de performances attendus et les objectifs en matière de recettes directes de privatisation;

- la participation du personnel non seulement en terme d'adhésion au projet d'entreprise mais également en terme de participation capitalistique à l'opération;

- la nécessaire transparence du processus vis-à-vis de la société civile, des salariés, des investisseurs privés et des représentations parlementaires;

- l'importance de la communication qui précède et accompagne les processus en direction de l'ensemble des parties prenantes : clients, personnel, partenaires,…

- la prise en compte correcte de la dimension sociale et humaine (ressources humaines et compétences locales, plan social préalable ou accompagnant le processus, programme de formation post privatisation, etc. );

- l'intégration des nationaux dans les processus (tant en termes de ressources humaines que de prise de participation capitalistique)

1.4. Principaux facteurs d'échec et préoccupations exprimées

Après avoir évoqué les principaux facteurs de succès ci-dessus cités, l'Atelier Régional a particulièrement insisté sur plusieurs insuffisances et facteurs d'échec tirés des premiers constats établis et des expériences présentées. Il s'agit notamment de :

a) Une faible implication des nationaux dans les processus de privatisation

Des préoccupations ont été exprimées quant au poids des cadres nationaux dans le management et la direction des entreprises privatisées. De manière générale, des inquiétudes ont été formulées quant aux conséquences de la décolonisation des centres de décision stratégiques des entreprises privatisées. Ces dernières devenant dans la plupart des cas des filiales de groupes internationaux inscrivent leurs politiques et actions dans celles appliquées ou édictées par la maison mère qui ne tient pas toujours compte des considérations, enjeux politiques et objectifs stratégiques locaux.

Sur le plan capitalistique, la faible participation (voire parfois l'absence) des investisseurs nationaux s'est avérée également être un facteur limitatif de la réussite des opérations de privatisation. En effet, une telle situation peut traduire un manque d'adhésion des nationaux aux processus ou une éviction de ceux-ci impliquant des difficultés de communication et de déentiel du marché financier régional

En rappelant avec insistance l'importance de la contribution et du rôle du marché financier dans les opérations de privatisation, l'Atelier régional a déploré la faible exploitation faite jusqu'à présent du marché financier régional de l'UEMOA dans les processus de privatisation. En effet en créant ce marché, notamment la BRVM en 1998, les Etats membres de l'UEMOA avaient identifié les privatisations comme constituant une source privilégiée de sociétés destinées à être cotées, alors qu'aujourd'hui seules trois sociétés nationales des secteurs faisant l'objet de la présente l'étude sont aujourd'hui inscrites à la BRVM.

La BRVM souffre actuellement d'une insuffisance du nombre de sociétés cotées et de la faiblesse des volumes des transactions (les investisseurs présents privilégiant une optique patrimoniale) alors que paradoxalement les principales émissions rencontrent un grand succès (sur-souscription avant même la fin de la période de souscription) témoignant de l'existence d'une épargne régionale mobilisable.

Aussi l'Atelier a-t-il lancé un appel aux Etats membres de l'UEMOA pour qu'ils fassent passer leurs opérations de privatisation par le marché financier régional. Au delà des possibilités de mobilisation accrue (sous formes d'émissions d'actions ou d'obligations par exemple) de l'épargne domestique, la cotation d'une entreprise dans le cadre de sa privatisation comporte plusieurs avantages dont les principaux sont :

- l'association d'une large partie de la population au processus de privatisation favorisant ainsi son adhésion au projet de privatisation (à contrario, la privatisation au profit d'un seul opérateur stratégique étranger soulève parfois en cas de communication insuffisante de nombreuses réserves et suspicions dans l'opinion publique);

- la transparence des opérations au travers des obligations de diffusion régulière des informations notamment financières;

- le respect des règles de bonne gestion et de bonne gouvernance.

- l'accroissement de la notoriété des entreprises privatisées.

Dans cette perspective l'Atelier encourage la BOAD à poursuivre son action et la mise en place de ses nouveaux instruments financiers destinés à :

- accompagner les processus de privatisation en assurant le portage, sur une période transitoire, des titres destinés aux nationaux.

- promouvoir le marché financier régional tout en offrant aux sociétés dans le cadre de leur privatisation la possibilité de mobiliser des ressources financières locales et favoriser leur introduction en bourse;

- offrir aux investisseurs étrangers une garantie partielle de certains risques en collaboration avec la Banque Mondiale.

c) Une absence d'approche régionale et la non prise en compte de la dimension régionale

Face à l'étroitesse des marchés nationaux des pays de l'Union, pris individuellement, l'absence d'une approche régionale dans la mise en place des infrastructures économiques et particulièrement la non prise en compte de la dimension régionale dans les opérations de privatisation sont d'importantes sources d'inefficacité dans la conduite et la viabilisation de ces opérations

La constitution d'un marché régional, notamment dans le secteur de l'électricité, a été identifiée comme une priorité permettant d'une part, de contribuer à l'amélioration de la compétitivité des entreprises de la région au travers d'une réduction des coûts de l'énergie, et d'autre part, de promouvoir la création d'un véritable marché régional de l'électricité.

d) Un intérêt décroissant des investisseurs internationaux

Un constat a été fait sur l'intérêt décroissant des grands opérateurs étrangers envers les opportunités d'investissements proposées dans le cadre des privatisations des services publics de la zone UEMOA

Les opérateurs ont fait part de leur réticence vis-à-vis de schémas de privatisation dans les secteurs de l'eau et de l'électricité prévoyant la cession des actifs alors même qu'elle se trouve associée à des obligations lourdes d'investissement à réaliser.

Ils ont proposé par ailleurs la mise en œuvre d'une démarche de privatisation progressive intégrant une période transitoire pouvant être mise à profit pour remettre à niveau les infrastructures, garantir une certaine qualité de service laquelle justifiera, si nécessaire, l'augmentation des tarifs. Ils ont sollicité durant cette période le maintien de financements sur fonds publics et/ou à des conditions concessionnelles.

La sélectivité croissante dont ils font preuve les conduit à ne retenir que des projets viables répondant aux critères de "Project Finance" pour lesquels les recettes estimées doivent permettre de rentabiliser dans des conditions satisfaisantes les capitaux investis.

En outre, eu égard au niveau de risque élevé en Afrique, les investisseurs potentiels exigent un taux élevé de rentabilité.

II. ORIENTATIONS

Les échanges et débats ont mis en exergue les principales problématiques ci-avant qui pourront faire l'objet d'un approfondissement dans le cadre de la seconde phase de l'étude, tout comme les principales orientations ci-dessous formulées :

a) Les modalités des processus de privatisation

L’accent a été mis sur le séquencement et l'adéquation à établir entre les opérations de privatisation, les mesures de libéralisation du secteur et la mise en place du cadre institutionnel et réglementaire.

Une adaptation des schémas de privatisation doit-elle être envisagée, notamment dans le secteur de l'eau et de l'électricité, compte tenu de l'évolution des objectifs et contraintes des investisseurs internationaux

Les facteurs clés de succès du déroulement du processus comprennent notamment : la formalisation claire de la politique sectorielle et des objectifs de la privatisation, une stratégie fondée sur un équilibre entre les objectifs et contraintes des parties prenantes au processus, la prise en compte de la dimension sociale, la mise en œuvre d'un plan de communication et le respect des règles de transparence ;

Quels investisseurs / quels opérateurs pour quels projets ? ;

Quelles mesures et quels moyens pour assurer la promotion de l'actionnariat régional ? ;

Quelle approche / quelles actions pour développer la dimension d'intégration régionale dans le cadre des processus de privatisation ?

b) Sur le plan du financement des secteurs

Quels modes de financement pour quels projets : nécessité ou non du maintien des financements concessionnels, à quels secteurs ? modalités de partenariat entre financements publics et financements privés en fonction de la rentabilité et des spécificités de chacun des secteurs;

Les discussions ont également porté sur les mesures susceptibles de promouvoir et renforcer l'importance des financements régionaux et le dynamisme du marché boursier dans le cadre des privatisations.

Quel rôle pour la BOAD ?

c) Réalisation des objectifs

Le cadre et les modalités de suivi des engagements pris par les opérateurs et investisseurs après la privatisation doivent être clairement définis.

III. RECOMMANDATIONS

L'Atelier recommande la poursuite de l'étude sur la base des constats et orientations présentés aux paragraphes précédants, et, conformément aux termes de référence de l'étude.

Les conclusions du rapport final de l'étude feront l'objet d'un séminaire ministériel en vue de leur validation. Ce rapport proposera, entre autres, une stratégie régionale et un plan d'action pour la poursuite des privatisations dans les secteurs de l'eau, de l'électricité et des télécommunications.